Законопроект Минфина о регулировании криптовалют в России
18 февраля Министерство финансов РФ внесло в правительство законопроект «О цифровой валюте», в котором представлена модель регулирования криптовалют в стране. Текста документа все еще нет в открытом доступе, но он есть в распоряжении нашей редакции. Тем не менее проект уже находится на стадии публичного обсуждения, которое продлится до 18 марта. В связи с этим мы вместе с экспертами решили разобраться в основных положениях закона, который должен вступить в силу 1 января 2023 года. Также мы узнали, как его принятие может изменить крипторынок России и как это отразится на простых держателях криптовалют.
Предыстория: как формировался законопроект Минфина
Напомним, что в России с января 2021 года действует «Закон о цифровых финансовых активах» (Закон о ЦФА). Он признает криптовалюты имуществом, разрешает их оборот, но запрещает их использование в качестве платежного средства за товары, работы и услуги на территории России. Регулирование этого сектора отдано Банку России. Однако за рамками закона о ЦФА остались конкретные нормы регулирования торговли криптовалютами, использование зарубежных криптобирж, майнинг и прочее.
В конце февраля этого года Центробанк выступил с предложением полностью запретить выпуск, оборот и майнинг цифровых активов на территории страны, обосновав свой подход повышенными рисками для граждан и экономики страны. Однако позицию регулятора не поддержало ни одно из правительственных ведомств — против тотального запрета криптосектора выступила даже Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
В результате Министерство финансов спешно подготовило свою версию регулирования крипторынка, в которой изложило концепцию механизмов организации оборота цифровых валют. 8 февраля эта концепция получила одобрение со стороны правительства. Если кратко, то она предполагает регулирование криптовалют без их запрета — ведь, как заявил министр финансов Антон Силуанов, запрещать криптовалюты — это все равно что запрещать интернет. Его ведомство считает, что отсутствие регулирования сектора или его запрет приведут лишь к росту серого рынка и мошенничества, а также лишит бюджет дополнительных налогов.
Таким образом, 18 февраля Минфин представил правительству текст законопроекта о регулировании криптосектора. Всего ведомство подготовило два законопроекта: «О цифровой валюте» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О цифровой валюте”». Первый документ — это самостоятельный законопроект, а второй лишь предусматривает поправки в Закон о ЦФА. Ниже мы детально рассмотрим положения законопроекта «О цифровой валюте».
Криптовалютные биржи и обменники
В новом законопроекте Минфин предлагает признать криптовалюты, вроде биткоина и эфира, инвестиционными инструментами, однако по-прежнему запрещает их использование в качестве платежного средства — расплатиться за товары или услуги криптовалютой нельзя.
В рамках предложенного закона торговать криптовалютой можно будет только на лицензированных криптобиржах и обменниках. В документы первые названы как операторы цифровой торговой платформы, а вторые как операторы обмена цифровой валюты. К ним предъявляются строгие требования, среди которых:
- обязательная регистрация в качестве юридического лица(ООО или АО);
- соблюдение требований антиотмывочного законодательства;
- наличие минимального размера уставного капитала: для биржи от 100 млн ₽, для обменника — от 50 млн ₽;
- обязательная регистрация в специальном реестре;
- получение специальной лицензии финансового регулятора (не указано какого и неясно, имеется ли ввиду Центробанк или другое ведомство). При этом лицензия бессрочная, но может быть отозвана за нарушение требований законодательства;
- согласование правил обмена цифровых валют с уполномоченным органом (не определены);
- наличие счета в российском банке.
Согласно предложенному законопроекту криптобиржи и обменники также будут обязаны:
- информировать клиентов о рисках вложений в криптоактивы;
- идентифицировать клиентов (проводить KYC-проверку);
- вести бессрочные реестры пользователей с адресом-идентификатором каждого владельца криптоактивов и истории их сделок;
- разделять собственные криптовалютные и фиатные средства и средства клиентов, при этом фиатные деньги клиентов надо держать на счете в российском банке и вести их учет;
- вести отчетность и проходить аудит;
- создать систему управления рисками и оценивать проведение транзакций с учетом уровня риска клиента и страны его проживания;
- страховать финансовые риски клиентов;
- отслеживать криптотранзакции на предмет связи с адресами преступников, а также сообщать о подозрительных транзакциях в Росфинмониторинг;
- предоставлять клиентам справки для подачи в налоговую;
- не рекламировать криптовалюты и криптопроекты.
Клиенты бирж и обменников могут вносить и выводить деньги только через российские банковские счета. Это создает двухэтапную верификацию пользователя: сначала при открытии счета в банке, затем через аккаунт на бирже или в обменнике.
Чтобы работать в России, иностранные криптобиржи и обменники также должны соблюдать ряд требований. А именно:
- быть регулируемыми;
- работать с юрисдикцией, предусматривающей обмен финансовой информацией о транзакциях клиентов (в офшорах);
- иметь представительство в РФ.
В документе сказано, что торговать криптовалютами на территории России можно будет только через лицензированные криптобиржи и обменники. Здесь неясно, что именно имели ввиду авторы законопроекта: полный запрет на частные сделки между гражданами за пределами этих площадок или же запрет на работу нелицензированных криптоплощадок.
Мария Аграновская, управляющий партнер адвокатской конторы «Град», в комментариях Media SIGEN.pro отметила, что в первом случае законопроект ограничивает право граждан на передачу собственного имущества (каковым признаны криптовалюты): у граждан должно быть право передавать свои криптовалюты любым законным способом, а не только через конкретные платформы. Например, криптопользователь должен иметь право по желанию передать свои монеты, хранящиеся на аппаратном кошельке, любому другому лицу.
За рамками законопроекта остался выпуск криптовалют — не указано, кто и на каких условиях может быть эмитентом децентрализованных криптовалют.
Регулятор
Регулировать криптосектор и деятельность бирж и обменников будет уполномоченный орган. Но какой именно, в законопроекте не сказано — определить его должно правительство. Вероятно, таким органом будет либо Минфин, либо Росфинмониторинг.
Этот регулятор будет отвечать за лицензирование и соблюдение операторами требований закона. Также он сможет вводить ограничения на сделки с конкретными криптовалютами.
В случае выявления нарушений регулятор сможет замораживать торги на площадке на срок до 6 месяцев. Примечательно, что в законопроекте отдельно подчеркнуто, что сотрудники регулятора могут в любой момент нагрянуть с проверкой в офис криптобиржи или обменника, а также связанных с ними компаний.
Ограничения для инвесторов
Торговать криптовалютами можно будет только с использованием сертифицированных электронных кошельков, открытых на лицензированной криптобирже или обменнике. Механизм сертификации в законопроекте не прописан — вероятно, для этого понадобится отдельный подзаконный акт.
При этом перед покупкой криптовалют пользователи будут обязаны проходить специальное онлайн-тестирование на уровень понимания рисков вложений в цифровые активы. Конкретные вопросы и порядок проведения теста будут определены в отдельном подзаконном акте.
Неквалифицированные инвесторы, которые прошли тестирование, смогут покупать криптовалюты на сумму 600 000 ₽ в год. Те, кто не пройдет тестирование, смогут инвестировать лишь 50 000 ₽ в год. А вот для квалификационных инвесторов и юрлиц лимитов на покупку нет.
Среди дополнительных инструментов защиты инвесторов — возможность оспорить транзакцию через суд в течение полугода после ее совершения. Как это будет реализовано с учетом необратимости операций в блокчейне — неясно.
Майнинг криптовалют
В законопроекте Минфина впервые даются определения майнинга, майнингового пула и дата-центра, а сам процесс майнинга признается предпринимательской деятельностью.
«Домашние» майнеры (то есть физлица) должны регистрироваться в качестве ИП, за исключением случаев, когда их ферма не превышает лимитов энергопотребления, которые должны быть установлены правительством. Владеть дата-центрами могут лишь российский юрлица, включенные в специальный реестр. Юрлица и ИП могут заниматься майнингом только после регистрации в специальном реестре. Его будет вести уполномоченный орган, определенный правительством. При этом законопроект обязывает майнеров сообщать о добытых монетах налоговой.
В тексте документа регулированию майнинга посвящена лишь одна статья. Вероятно, для регулирования этого сектора примут отдельный закон. Так, например, за рамками нынешнего законопроекта остались вопросы налогообложения майнеров.
Мнения экспертов о законопроекте
Мы решили поговорить с юристами и участниками крипторынка о том, как они относятся к данному законопроекту и что думают о его влиянии на отрасль.
«Законопроект, предложенный Минфином лишь частично учитывает предложения криптосообщества, но он гораздо лучше любой формы запрета. Документ, очевидно, составлен при существенном участии Росфинмониторинга, позиция которого относительно криптовалют достаточно прогрессивна по сравнению с ЦБ. На мой взгляд, в тексте законопроекта содержится много положений, закрепляющих чрезмерное регулирование. Однако, безусловно, это прогрессивный акт и уровень юридической техники заставляет предполагать серьезную подготовку, ознакомление с материалом и, вероятно, стремление сотрудничать с крипторынком», — считает Мария Аграновская.
«Предложения Минфина — это маленький шаг вперед к регулированию криптовалют в стране. Он вносит некоторые определения и понятия и создает базу для регулирования. В первую очередь создаются правила для крупных участников рынка», — считает Станислав Акулинкин, финансовый директор EMCD, крупнейшего майнинг-пула в Восточной Европе.
Предложенный законопроект похож на регулирование брокерской деятельности: реестры, требования к размеру капитала, отчетности и аудиту, лицензии, тестирование инвесторов — все это уже есть на традиционном финансовом рынке, отмечает он. Это попытка встроить криптоплатформы в банковскую систему.
«Это весьма жесткие требования и указывают на пенитенциарный [направленный на наказание — прим. редакции Media SIGEN․pro] уклон законопроекта, который вряд ли решит задачи участников крипторынка на текущем этапе его развития», — замечает Акулинкин.
Андрей Тугарин, управляющий партнер юридической фирмы GMT Legal, также считает, что логика и смысл статей законопроекта выстраиваются на том, что было доступно и раньше, а не на новых современных подходах: «Предложенные в документе требования по регистрации блокчейн-компаний перенасыщены бюрократией (очень уж много реестров необходимо содержать), но реально исполнимы». Юрист отмечает, что в документе много пробелов в регулировании, но в целом это, безусловно, шаг вперед.
«Однако текст документа достаточно тяжелый для восприятия, и всему криптосообществу будет сложно оценить его суть без юридической подготовки», — замечает Тугарин.
Василий Кудрин, партнер HLB Russian Group, считает, что Минфин занял в целом осторожную и рациональную позицию, но законопроект — это не шаг вперед, а, скорее, возможность не сделать слишком много шагов назад — «в сторону экономического и технологического средневековья». Поэтому документ не сильно соответствует истинным ожиданиям криптосообщества, которое вообще уже не пытается влиять на законодательный процесс.
«Рынок криптовалют ушел настолько далеко вперед, что его участники уже давно не ожидают большой поддержки от регуляторов и государственных органов», — считает юрист.
Как принятие законопроекта скажется на российском крипторынке
Минфин полагает, что принятие законопроекта выведет российский крипторынок из тени, нивелирует все негативные стороны оборота криптовалют, позволит криптопредпринимателям работать полностью легально и защитит права инвесторов.
По оценкам министерства, россиянами открыто более 12 млн криптокошельков, на которых находится более $2 трлн рублей. Полноценное регулирование крипторынка будет приносить ежегодно несколько миллиардов долларов в виде налогов.
Однако такая позиция Минфина кажется слишком оптимистичной — на самом деле законопроект не делает рынок более привлекательным для инвесторов. Ведь принятие законопроекта в нынешнем виде не предоставляет участникам рынка никакой мотивации для легализации деятельности. Напротив, это порождает для них лишь дополнительные риски — если регулятору что-то не понравится, монеты в кошельке инвестора будут заморожены.
«Нынешние криптопользователи уже находятся на этом рынке и пришли на него, не дожидаясь регуляции. Для них законопроект вносит дополнительные правила и ограничения, которые им довольно сложно будет исполнять», — замечает Станислав Акулинкин.
Вероятно, многие криптопользователи, которые хотят инвестировать в криптовалюты легально, будут стараться получить статус квалифицированного инвестора, так как ограничение в 600 000 ₽ в год — это очень незначительный лимит. Но для этого у инвестора должно быть на счету от 6 млн рублей — уже немаленькая сумма.
Получается, середняки, то есть те, кто вложил от 600 000 ₽ до 6 000 000 ₽, оказываются «за бортом» — а это значительный процент всех криптоинвесторов в стране. Все, кто не сможет получить статус квалифицированного инвестора, будут вынуждены продолжать обращаться к серым обменникам. Или, как вариант, инвесторы просто зарегистрируют суммы до 50 000 ₽ или 600 000 ₽, а остальное оставят в тени. Но подавляющее большинство предпочтет не раскрывать информацию об инвестициях в криптовалюты, чтобы не привлекать внимания.
Сам по себе порог для инвестиций — отличный способ защитить инвесторов. Но если он неверно оценен, то эффект будет противоположный — инвесторы будут вынуждены избегать регулируемых площадок.
Очереди на лицензирование криптоплощадок тоже вряд ли будут — на предложенных условиях не стоит ждать массового притока клиентов. Множество требований и ограничений вынуждает инвесторов использовать только зарубежные площадки.
Но и тут могут быть проблемы из-за необходимости иностранным биржам получать лицензию в России, считает Виктор Дорохов, эксперт программы:
«Цифровая экономика» ИМЭБ РУДН. «Binance, самая ликвидная биржа на рынке, зарегистрирована на Каймановых островах и отличается не самой прозрачной деятельностью. Встанет выбор: усилия и инвестиции в поиск юридического решения либо уход с рынка РФ. Последнее маловероятно, так как, по некоторым данным, совокупный оборот торгов в России в 2021 году составил около 350 млрд рублей. Поэтому могут последовать временные неудобства для пользователей в виде просьбы со стороны биржи вывести средства, как это было с гражданами Белоруссии, США и т.д.», — заключает Дорохов.
Станислав Акулинкин считает, что реализация законопроекта в нынешнем виде может привлечь на рынок крупных игроков:
«Предложенные нормы смогут исполнять в основном крупные организации. А это в перспективе поможет упростить доступ к крипторынку для российских граждан, пока еще слабо вовлеченных в криптоиндустрию. Иными словами, законопроект приглашает на крипторынок институциональных игроков».
При этом, что касается регулирования криптовалют, то очень важно, чтобы банкам позволили оказывать полноценные услуги по хранению криптовалют, тем более что российские банки сами стремятся конкурировать с криптобиржами. Вот это действительно в значительной степени повысило бы безопасность вложений в криптовалюты для обычного пользователя по сравнению с криптобиржами и горячими кошельками.
Мария Аграновская полагает, что реализация законопроекта будет способствовать развитию рынка, причем достаточно стремительного с учетом того, что желающих легально вести свою деятельность очень много.
«Любое регулирование — это стабильность, а не удобство. Удобства будет меньше, в том смысле, что необходимо будет соблюдать все формальности и создавать новую инфраструктуру. Но стабильность несет доверие со стороны пользователей и со стороны государства. Предусмотренная возможность работы с банками также положительно скажется на развитии рынка»», — заметила юрист.
Андрей Тугарин считает, что реализация законопроекта Минфина может привести к всплеску регистраций майнинговых компаний и обменников — многие участники этих рынков, полагает юрист, с охотой будут соблюдать требования закона, чтобы и далее развивать свой бизнес. А вот «с криптобиржами ситуация посложнее из-за наличия гигантской конкуренции».
Василий Кудрин полагает, что законопроект Минфина не сильно отразиться на крипторынке РФ, потому что он:
«и так функционирует в рамках действующего правового поля, просто в реальности, непонятной регулятору, исключающей влияние различных барьеров и границ, установленных государствами. Индустрия живет по своим экономическим законам, на которые уже сильно не действует активность регуляторов. В последнее время, наоборот, нередко излишнее давление или внимание регуляторов приводит к бурному росту рынка цифровых финансовых активов».
Опасность чрезмерного регулирования отрасли в стране
Пока предложения Минфина — это лишь один из законопроектов, который совсем не обязательно будет принят в его нынешнем виде. Напомним, что в конце февраля Центробанк предложил полностью запретить выпуск, оборот и майнинг цифровых активов на территории РФ, а также ввести штрафы за нарушение этих запретов, обосновав свой подход повышенными рисками для граждан.
Однако позицию регулятора не поддержало ни одно из правительственных ведомств, против тотального запрета сектора также выступила ФСБ. Разногласия между двумя подходами должно разрешить правительство. Возможно, итоговое регулирование окажется компромиссом между предложениями ЦБ и Минфина.
Мы неоднократно писали, что российский крипторынок готов к регулированию и его крупные игроки стремятся к нему. Российские криптовалютные компании и инвесторы — одни из основных игроков этого сектора в мире. У страны есть шанс стать одной из лучших юрисдикций для криптовалют, но, к сожалению, она рискует его упустить. Планируемые ограничения могут оказаться настолько строгими, что держателям криптовалют будет проще либо отказаться от них (что маловероятно), либо уйти в серый рынок.
Надеемся, что в споре между ЦБ и Минфином вверх возьмет министерство и итоговое регулирование окажется менее строгим, чем предложенное.
